Il governo piemontese emana la legge Casati, che disciplina i vari livelli di istruzione nel regno sardo. La legge non viene promulgata ed estesa alle provincie emiliane neppure dopo l'annessione al Regno di Sardegna (18 marzo 1860) e la proclamazione del Regno d'Italia (17 marzo 1861).

Sulla base di questa anomalia giuridica, che nei dibattiti consiliari sarà definita “questione pregiudiziale”, si caratterizzerà l'operato del Comune di Bologna riguardo all'istruzione elementare.

Almeno fino al 1877 esso assumerà decisioni completamente originali di politica scolastica, a sottolineare quell'autonomia dal potere centrale, che è nella tradizione della città e nella visione dei politici locali di maggior spessore, come Carlo Pepoli a Marco Minghetti.

All'inizio l'istruzione elementare sarà diretta dal Comune in convenzione con l'Amministrazione delle Scuole Pie. In base al R.D. 28 agosto 1864 la gestione dell'azienda delle Scuole Pie sarà affidata interamente al Comune. Nel 1865 vi saranno 79 scuole elementari comunali, con circa 4.000 alunni.